Wetgeving in optima forma
versie 22 oktober 2024
vooraf: Twee fundamentele inzichten met een conclusie:
- Wetten die de maatschappelijke, fysieke dan wel digitale realiteit negeren of onvoldoende in acht nemen, leiden tot problemen, zoals het Toeslagenschandaal en het Groningse gaswinning schandaal.
-
De politiek stelt zich, vanuit haar eigen aard, niet primair ten doel om een objectief beeld van de realiteit te schetsen. In het politiek debat zal iedere partij de realiteit derhalve met het oog op het eigen belang schetsen. Door ieders focus op het beperkter eigenbelang raakt het brede algemeen belang onvermijdelijk uit het zicht.
-
Het is aan de wetenschap om in breed overleg, waarbij inzichten elkaar aanvullen en corrigeren, de diverse domeinen van de realiteit -inclusief de kunsten- te beschrijven. In het politiek debat worden de prioriteiten gesteld om te komen tot de invulling van het brede algemeen belang zoals dat wordt gedeeld.
1. De Tweede Kamer functioneert gebrekkig
De Tweede Kamer heeft al lang, en tot op heden te weinig tijd, kennis en ambitie om haar rol als medewetgever en controleur goed te kunnen vervullen. De gevolgen van haar gebrekkige sturing zijn daardoor onderwerp van menige parlementaire enquête geworden.
In de dagen waarop ik dit essay bijwerk, vinden besprekingen plaats over de vorming van een nieuw kabinet waarbij duidelijk wordt dat de partijprogramma’s over dit gebrek zwijgen.
Dat mag zeer verontrustend genoemd worden omdat dit niet alleen de kwaliteit van het landsbestuur aantast, maar ook het functioneren van onze democratische rechtsstaat.
De onvoldoende beteugeling van de overheid heeft het evenwicht van de trias politica ernstig verstoord waardoor het parlement verder verzwakte ten opzichte van de uitvoerende macht en zich een autocratisch patroon kon ontwikkelen.
Deze formatieperiode dient dan ook gebruikt te worden voor het implementeren van de “cruciale veranderingen” waarvan reeds op 1 april 2021 sprake was.
Deze veranderingen moeten volgens verscheidene commentatoren (Herman Tjeenk Willink, Reijer Passchier, Pieter Omtzigt) o.a. bestaan uit het instellen van een onafhankelijke denktank door en van de Tweede Kamer.
Een eigen onafhankelijke denktank dus, en wel met leden die uit praktische overwegingen dienen te worden aangewezen uit de deskundigen en wetenschappers van de reguliere adviesorganen.
(Deze aanwijzing dient overigens door loting te geschieden om belangenverstrengelingen te voorkomen).
Deze leden hebben echter wel de kennis van de departementen nodig om als denktank de mogelijkheden te verkennen die de realiteit biedt voor het te voeren beleid. Maar de kennis van de departementen was tot dusver slechts bedoeld voor bewindslieden.
Gelukkig kwam er een onverwachte oplossing. Namelijk, gedreven door de noodzaak om iets te doen aan het verdampende vertrouwen in de politiek, besloot de overheid op 11 januari 2023 deze blokkade op te heffen.*1
Door dit besluit wordt de kennis van de departementen in principe voor leden van de Tweede Kamer, en dus voor de denktank, beschikbaar gesteld. De leden van de adviesorganen die in de denktank participeren hebben uiteraard ook hun eigen kennisbronnen.
2. Adviesorganen moeten gaan meepraten.
De denktank wordt door haar toegang tot de brede kennis van de realiteit bij uitstek het orgaan dat de Tweede Kamer helpt in haar taak als medewetgever en controleur van de overheid.
Het is in dit verband een gelukkige ontwikkeling dat demissionair minister Robbert Dijkgraaf in NRC 7 oktober 2023/O12, in een uitvoerig artikel expliciet stelt dat in het huidige zeer complexe tijdsgewricht, advisering over wetsontwerpen aan de overheid plaats moet maken voor meepraten door de organen die tot dusver alleen een adviserende functie hebben.
Wetenschappers moeten dus in gesprek gaan met politici en meepraten in de gebruikelijke discussies.
De denktank is daarvoor het aangewezen gremium.
Dat hiervoor ook draagvlak mag worden verwacht onder de leden van de adviesorganen blijkt uit het volgende gesprekje.
Door een gelukkige samenloop was ik in de gelegenheid de directeur van een van de toonaangevende adviesorganen te spreken. Ik wees hem op de suggestie van de heer Dijkgraaf en vroeg hem naar zijn inschatting van de ambities van de leden van de adviesorganen om als lid zitting te nemen in een denktank van de Kamer.
Zijn directe antwoord was dat die ambitie zeker aanwezig mocht worden geacht.
3. De Tweede Kamer is aan zet
De Tweede Kamer is nu aan zet, niet alleen om gebruik te maken van de toegang tot de kennis van de departementen, maar ook om de binding te leggen tussen de adviesorganen en de denktank.
Gezien de bestaande verhoudingen tussen Kamer en regering, is het niet verbazingwekkend dat op dit vlak nog geen enkele activiteit is te bekennen.
Ondanks de verhoren en eerdere enquêtes is nog geen enkele lering getrokken uit de achtergronden van de huidige problemen.
De actie moet dus komen vanuit een andere hoek van betrokkenen bij de gezondheid van onze democratie.
4. Functie van de denktank
De denktank zal in de eerste plaats diepgaand kennis nemen van het advies van de Raad van State op het betreffende wetsontwerp en dit een plaats geven in de hierna aan te geven reportages.
Voorts zal haar functie onder meer bestaan uit het verifiëren en valideren van de gebruikte beleidsmodellen, en van de in wetsontwerpen gebruikte algoritmen.
Ik had het genoegen op 14 april even kort met de heer Omtzigt in Zwolle te kunnen overleggen over de noodzaak van verificatie en validering van beleidsmodellen door een onafhankelijk gremium *2.
Voor het nodige gremium had hij toen geen oplossing, maar die functie kan nu door de denktank vervuld worden met gebruikmaking van de kennis van de departementen en de adviesorganen, wellicht aangevuld met specialistische kennis van elders.
De tweede en zeer belangrijke functie is, zoals gezegd, het onderzoek betreffende de juiste en wettelijk toegestane toepassing van de algoritmen die in wetten en in uitvoeringsbepalingen worden gebruikt.
Het ondeskundige gebruik ervan is het grote probleem in de Kindertoeslagenwet en de uitvoeringsbepalingen.
De hier genoemde activiteiten vereisen een specialistische (mathematische) kennis die niet bij leden van de Tweede Kamer aanwezig mag worden verwacht.
Alleen al uit dien hoofde is een denktank onmisbaar.
Maar daarnaast moeten we ons realiseren dat er tachtig nieuwe Kamerleden zijn aangetreden die een à twee jaar nodig zullen hebben om voldoende ingewerkt te zijn om volwaardig mee te kunnen draaien.
In de overgangsperiode, waarin een aantal oude en moeilijke problemen om een oplossing vragen, zullen de kennis en ervaring van de denktank de werkzaamheden van de Kamer verlichten en versnellen waardoor aan genoemd bezwaar enigszins tegemoet wordt gekomen.
5. Het wetgevingsproces
Het wetgevingsproces loopt dan als volgt:
De denktank analyseert het wetsontwerp met o.a. toetsing op de genoemde aspecten en projecteert de uitkomst op de wetenschappelijke, fysieke, digitale en maatschappelijke realiteit van het domein waarin de wet moet werken. Deze realiteit wordt eveneens door de denktank beschreven.
De denktank maakt van de analyse en de realiteitsbeschrijving een rapport voor de Kamer.
De Kamer kan door deze toetsing en projectie de uitwerking van het wetsvoorstel op de samenleving inschatten en beoordelen.
Het is nu aan de politiek om haar wensen te formuleren en in overleg met de denktank het wetsvoorstel aan te passen. Daarbij gaat het tevens om de vraag of en in hoeverre die wensen redelijkerwijs te combineren zijn met het wetsvoorstel en de realiteit waarin de voorgestelde wet moet werken.
Het debat dat hierover tussen de denktank en de Kamerleden ontstaat, zal door deze opzet een hoog realiteitsgehalte hebben, waarmee aan de heersende vraag naar ‘kwaliteit van de inhoud van het debat’ wordt tegemoetgekomen.
Als niet onbelangrijk bijeffect van dit debat wordt de Kamer goed “bij de les” gehouden.
Het zal overigens niet te vermijden zijn dat soms onenigheid ontstaat over de gehanteerde beschrijving van de betreffende realiteit. Het is dan aan de deskundigen en wetenschappers van de denktank om het pleit hoe dan ook te beslechten.
Deze taak zal zwaarder zijn naarmate desinformatie kennisbestanden heeft vergiftigd.
Het -ongetwijfeld aangepaste- wetsvoorstel wordt naar de minister gezonden die zal reageren op, zowel het beeld van de realiteit dat door de Kamer is aanvaard, als op de voorstellen van de fracties.
Hiermee wordt dan het wetgevingsdebat geopend waarbij de eerste stap met de Vaste Kamercommissies zal worden gezet.
De denktank kan de leden van de beide Kamers van het parlement bijstaan in de debatten die zullen resulteren in het wetsontwerp zoals dat uiteindelijk als geldende wet door de samenleving zal worden ervaren.
6. Verbetering van kwaliteit en vertrouwen
Het moge duidelijk zijn dat de diverse fundamentele toetsingen die aan het wetgevingsdebat voorafgaan in hoge mate zullen bijdragen aan de kwaliteit en inzichtelijkheid van de wet, hetgeen het vertrouwen van de samenleving in de politiek sterk zal verbeteren.
Naast dit gebruik van de denktank als veelzijdige kennisbron kunnen parlementsleden en de leden van de rechterlijke macht met hun specifieke vragen bij de denktank terecht. Dit zal de ‘inburgering’ van tachtig nieuwe Kamerleden niet alleen bespoedigen, maar ook het niveau van het Kamerdebat op peil houden, c.q. brengen.
7. Minderheidskabinet
Het rapport van de denktank aan de Kamer heeft in het hier voorgestelde wetgevingstraject een kanaliserend en bundelend effect aangezien het duidelijk maakt welke politieke wensen sowieso niet voor realisatie vatbaar zijn. Bepaalde kenmerken en aspecten van de realiteit kunnen tot die conclusie leiden.
Uit het debat met de denktank over de naar voren gebrachte politieke wensen worden de diverse standpunten van de partijen wellicht al duidelijk genoeg waardoor een minderheidskabinet kan inschatten met welke fracties een Kamermeerderheid zou zijn te vormen.
Met andere woorden: de denktank maakt het speelveld duidelijker waardoor combinaties voor een meerderheid zich makkelijk aandienen. Het is niet ondenkbeeldig dat hierdoor de formatieduur een verkorting zou kunnen ondergaan.
8. Andere functies
De denktank heeft uiteraard nog andere ondersteunende functies zoals het doen van onvermijdelijk zoekwerk, en verder zal het, zoals gezegd, natuurlijk een grote hulp zijn voor de nieuwe Kamerleden die zijn aangetreden.
Voorts vervult de denktank de functie van geheugen van zowel het kabinet als van het parlement waardoor, onder andere, de ervaringen van parlementaire en andere enquêtes en verhoren voor het ‘nageslacht’ bewaard blijven.
Dit zal de kennis van zowel kabinetsleden als parlementsleden ten goede komen en bovendien de stabiliteit van het beleid ondersteunen waarmee aan een belangrijk vestigingsvereiste voor de ondernemingswereld zou zijn voldaan.
Het bestaande archief zou aan de denktank kunnen worden overgedragen waarmee de continuïteit is verzekerd.
9. Denktank voor een serieuze Kamer
Dit voorstel tot het instellen van een denktank betekent natuurlijk een cruciale verandering waarmee niet iedereen even blij zal zijn, maar die wel een fundamentele verbetering van wetgeving betekent die al geruime tijd wordt beoogd.
Wetten gaan namelijk weer aansluiten op de realiteit en zullen dus problemen en enquêtes voorkomen.
En als de Kamer haar integrale taak als volksvertegenwoordiger serieus wil nemen dan zal zij, dank zij het werk van de denktank, met eigen wetenschap, kennis en kracht, een positie jegens de overheid kunnen innemen die de ontwikkeling van een autocratie, of erger, weet te voorkomen. Het verstoorde evenwicht in de trias politica kan zich weer herstellen.
Gezien het haperende en struikelende beleid van het laatste decennium en de catastrofale ellende die duizenden burgers is aangedaan en nog voortduurt, is het zonder meer duidelijk dat met de instelling van de hier bedoelde denktank zonder uitstel moet worden aangevangen.
En niet in de laatste plaats om het zich vormende -en autocratisch georiënteerde- populisme met doordachte tegenkracht tegemoet te kunnen treden.
Een goed functionerend bestuur en Rechterlijke Macht zijn onmisbaar om het nodige soelaas te bieden aan de burgers die aan de functies van de democratie zijn gaan twijfelen:
Het leveren van kwaliteit en transparantie van wetgeving en een onafhankelijke Rechterlijke Macht.
*1 Op 11 januari 2023 besloot het overleg van demissionair minister president Mark Rutte met demissionair minister van Binnenlandse Zaken met de twaalf secretarissen-generaal van de departementen, tot het opheffen van het monopolie dat bewindslieden tot dusver hadden op de kennis van de departementen.
De vakkennis van de departementen zou niet meer alleen ter beschikking van de minister moeten staan, maar ook gebruikt moeten kunnen worden, uiteraard door volksvertegenwoordigers in verband met hun wetgevende en controlerende taak, “en de samenleving omdat zij belasting betaalt”.
Ook uitvoerende ambtenaren moeten in die kennis kunnen delen. (NRC 14 april 2023)
*2 De door de overheid gebruikte beleidsmodellen zijn een volstrekt willekeurige samenvatting van de realiteit. Zij bevatten fouten en leemten; (bladzijde 114 van zijn boek).
22 oktober 2024 (herziene versie)